Analiza

Polityka energetyczna Polski w świetle unijnego pakietu „Fit for 55%”

1 kwietnia 2021, 11:22 /
Polityka energetyczna Polski w świetle unijnego pakietu „Fit for 55%”

Ewolucyjny proces zobowiązywania się UE do transformacji widać też w zmianach jakie zaszły w ostatnich latach także w naszym kraju. Przykładem może być podejście do celu udziału OZE w finalnym zużyciu energii brutto, jakie zobowiązuje się osiągnąć Polska w 2030 roku. Pierwotnie w KPEiK przesłanym w styczniu 2019 r. do Komisji Europejskiej, Polska deklarowała udział na poziomie 21%, jednak po uwagach Komisji podniosła cel w przekazanym KPEiK w grudniu 2019 r. do 21-23 % w zależności od wielkości finansowania ze środków unijnych pozyskanych na cele OZE – piszą Kierownik Zespołu Strategii, Analiz i Aukcji oraz Centrum Analiz Klimatyczno-Energetycznych (CAKE/KOBiZE Robert Jeszke i eksperci w Zespole Strategii, Analiz i Aukcji (CAKE/KOBiZE) Michał Lewarski oraz Marta Rosłaniec.

 

Na jakim etapie jesteśmy?

W ostatnich miesiącach, pomimo pandemii, która utrudnia pracę dyplomatów, unijna polityka związana z walką na rzecz ochrony klimatu jest sukcesywnie rozwijana.
W grudniu 2020 r. Unia Europejska zobowiązała się, m.in. w ramach Porozumienia paryskiego, do osiągnięcia celów obejmujących redukcję emisji gazów cieplarnianych o 55% do 2030 r.
(w porównaniu do 1990 r.). Przygotowania do ustalenia nowych celów polityki energetyczno-klimatycznej do 2030 r. trwały od ponad roku, a rozpoczęły się od przedstawienia przez Komisję Europejską (KE), w grudniu 2019 r., nowej strategii gospodarczej, tzw. Europejskiego Zielonego Ładu. Po raz pierwszy w historii polityki ochrony środowiska, Komisja Europejska spojrzała na politykę klimatyczną w sposób holistyczny. Dlatego też, Europejski Zielony Ład zawiera w sobie nie tylko polityki ściśle klimatyczne, ale także m.in. efektywność energetyczną, gospodarkę w obiegu zamkniętym, rolnictwo, czy transport.

Co istotne, Komisja przedstawiła również projekt rozporządzenia w sprawie pierwszego Europejskiego prawa klimatycznego (ang. EU Climate Law). Najważniejszym elementem prac nad wdrażaniem Europejskiego Zielonego Ładu i przyjęciem wyższych celów redukcyjnych do 2030 r. był przedstawiony we wrześniu 2020 r. Komunikat KE pn.: „Stepping up Europe’s climate ambition”, wraz z towarzyszącą mu analizą wpływu (z ang. Impact Assessment, IA). Komunikat ten zakładał zwiększenie poziomu redukcji emisji gazów cieplarnianych, do co najmniej 55% do 2030 r., w stosunku do poziomu z 1990 r.

Po przeanalizowaniu działań wymaganych we wszystkich sektorach, m.in. w zakresie zwiększenia efektywności energetycznej i wykorzystania energii odnawialnej, Komisja do czerwca br. ma przedstawić projekty aktów prawnych.

Źródło: opracowanie własne CAKE/KOBiZE

Planowany do opublikowania w czerwcu 2021 r. pakiet dokumentów określany terminem „Fit for 55% package” będzie dotyczył zarówno celów w zakresie OZE, efektywności energetycznej, EU ETS jak i non-ETS. Jedne z najważniejszych działań w zakresie polityki klimatycznej planowanych w ramach tego pakietu to:

  • rewizja systemu europejskiego handlu emisjami (EU ETS), w tym planowany przegląd funkcjonującego w ramach EU ETS mechanizmu rezerwy stabilności rynkowej (z ang. MSR - Market Stability Reserve),
  • rewizja rozporządzenia o wspólnym wysiłku redukcyjnym (z ang. ESR - Effort Sharing Regulation),
  • rewizja rozporządzenia ws. użytkowania gruntów, zmiany użytkowania gruntów i leśnictwa
    (z ang. LULUCF - Land Use, Land-Use Change and Forestry Regulation),
  • wprowadzenie mechanizmu granicznego (z ang. CBAM - Carbon Border Adjustment Mechanism);
  • nowelizacja dyrektyw w zakresie efektywności energetycznej i OZE.

Rys. 2. Zakres tematyczny otoczenia polityki klimatyczno-energetycznej UE do 2030 r.

Źródło: opracowanie własne CAKE/KOBiZE

Ewolucje, czy rewolucje w Polskiej polityce klimatyczno-energetycznej?

Propozycje Komisji będą podlegały procesowi legislacyjnemu, ale finalne ustalenia będą niosły za sobą, m.in. konieczność aktualizacji Krajowych Planów na rzecz Energii i Klimatu (KPEiK), które składać się muszą na sumaryczny wysiłek całej UE – plany te opracowywano jeszcze dla 40% celu redukcji emisji na 2030 r. To wymusza na wszystkich państwach UE konieczność aktywnego i ewolucyjnego włączania się w proces planowania transformacji gospodarki w celu osiągniecia zerowej emisji netto w perspektywie 2050 r.

Ewolucyjny proces zobowiązywania się UE do transformacji widać też w zmianach jakie zaszły w ostatnich latach także w naszym kraju. Przykładem może być podejście do celu udziału OZE w finalnym zużyciu energii brutto, jakie zobowiązuje się osiągnąć Polska w 2030 roku. Pierwotnie w KPEiK przesłanym w styczniu 2019 r. do Komisji Europejskiej, Polska deklarowała udział na poziomie 21%, jednak po uwagach Komisji podniosła cel w przekazanym KPEiK w grudniu 2019 r. do 21-23 % w zależności od wielkości finansowania ze środków unijnych pozyskanych na cele OZE. Natomiast przyjęta przez Radę Ministrów w dniu 2 lutego 2021 r. Polityka energetyczna Polski do 2040 roku (PEP2040) zakłada już udział OZE w wielkości co najmniej 23%. Zmianę podejścia do OZE i długoterminowo w deklaracji osiągnięcia wspólnie z UE neutralności klimatycznej do 2050 r. (ale bez deklarowania jej na poziomie krajowym) widać w Polsce również na przykładzie dynamicznie rozwijającej się rozproszonej fotowoltaiki, której rozwój następuje m. in. dzięki m. in. programowi Mój Prąd, w dużej fotowoltaice, dzięki aukcjom na OZE z lat 2018-2020. Zmiany te zachodzą również dzięki farmom wiatrowym na lądzie, których potencjał został wyczerpany na aukcjach OZE z lat 2018-2020, ale której dalszy wzrost ma być zapewniony dzięki deklarowanemu zluzowaniu ustawy odległościowej. Największy potencjał, jeśli chodzi o poziom generacji energii elektrycznej mają, zgodnie z planami zawartymi w PEP2040, źródła wiatrowe na morzu - z potencjałem pokrycia nawet 19% generacji energii elektrycznej netto do 2040 r. W PEP2040 bardzo dużo miejsca poświęcono również energetyce jądrowej, z potencjałem pokrycia nawet 16% generacji energii elektrycznej netto do 2040 r. Technologia ta jest też brana pod uwagę w analizie wpływu przedstawionej przez KE i pomimo spadków jej udziału, stanowi ważny element w każdym z analizowanych scenariuszy przyszłego miksu energetycznego UE. Zgodnie z przyjętą PEP2040 łącznie generacja z emisyjnych technologii (węgiel kamienny, brunatny lub gaz ziemny) do 2040 roku ma spaść w Polsce do 44%.

Podobna ewolucja przyjętych wartości źródłowych ma miejsce jeśli chodzi o zakładane w PEP2040 ceny CO2. Pierwotnie były one zgodne z tymi przekazanymi przez KE w celu ujednolicenia założeń w poszczególnych KPEiK. Przyjęta przez rząd PEP2040 zawiera jednak scenariusz wyższych cen CO2 zbliżony do szacunków Komisji Europejskiej z oceny skutków zakładającej przyjęcie w UE wyższego 55% celu redukcji emisji gazów cieplarnianych do 2030 r. Ostatnio obserwowana dynamiczna zmienność cen uprawnień do emisji (ang. EUA – European Union Allowances) na rynku EU ETS, pozwala zakładać, że nawet najnowsze prognozy za kilka miesięcy mogą być już nieaktualner. O tym jak trudne jest przygotowywanie tego typu dokumentów strategicznych świadczy fakt, że prognozowane w PEP z grudnia 2019 r. ceny uprawnień EUA w wysokości 40 EUR/tonę (średniorocznie) na 2040 rok, zostały osiągnięte już na początku 2021 r. Oczywistym jest, że zaprojektowanie PEP2040 w oparciu o nieaktualne cele niesie ryzyko ograniczenia niezbędnych inwestycji w niskoemisyjne technologie bądź przeprowadzenia kosztownych inwestycji, które staną się w przyszłości aktywami osieroconymi (ang. stranded assets). Nietrafione inwestycje mogą być kosztowne, dlatego PEP2040 powinna dawać konkretne odpowiedzi odnośnie polityki Państwa, także dla tych mniej optymistycznych scenariuszy. W tym kontekście i w związku z brakiem szczegółów dotyczących wielu elementów przyszłego kształtu polityki klimatyczno-energetycznej, należy ocenić jako pozytywne umieszczenie w tym dokumencie scenariusza z wyższymi cenami CO2, zbliżonymi do tych prognozowanych przez KE w IA.

 

Co dalej z 55% unijnym celem redukcyjnym?

Trzeba pamiętać, że poza uwzględnionym w PEP2040 zwiększonym celem redukcyjnym na poziomie UE, istotne będą też rozstrzygnięcia odnośnie sposobu, w jaki będzie on w praktyce realizowany. Kolejnym ważnym aspektem będzie to, jakie mechanizmy, którymi dysponuje Komisja Europejska znajdą się w pakiecie „Fit for 55%”. Dyskutowane obecnie są m.in: podniesienie współczynnika liniowej redukcji (LRF), wzmocnienie rezerwy stabilizacyjnej (MSR), czy zmiana obciążeń pomiędzy instalacjami objętymi systemem handlu uprawnieniami do emisji EU ETS a sektorami spoza ETS, tzw. non-ETS.

Co istotne, te elementy będą też miały wpływ na kształtowanie się ceny uprawnień do emisji. W chwili obecnej wielkość emisji zaliczanych do non-ETS jest w Polsce podobna do wielkości emisji w EU ETS, natomiast w całej Unii Europejskiej udział emisji non-ETS stanowi ok. 55% wielkości emisji całkowitej. Podwyższenie celu redukcyjnego UE do -55% w 2030 r. przełoży się na różne rozłożenie wysiłku redukcyjnego w EU ETS i non-ETS. Przykładowo 65% cel określony w EU ETS będzie oznaczał konieczność redukcji emisji w non-ETS o 41%. Natomiast, jeżeli nastąpi włączenie do EU ETS całego lotnictwa, sektora komunalno-bytowego oraz transportu, to w całej UE przełożyłoby się to na 60% redukcję w EU ETS i 31% redukcję w non-ETS. Dla zmian w planowanych w obszarze non-ETS, w tym kwestii ewentualnego rozszerzenia EU ETS o sektory dotychczas będące w non-ETS (transport i budownictwo) strategicznym pytaniem jest, czy odpowiedzialność za osiągniecie redukcji emisji w tych obszarach pozostanie w gestii państw członkowskich, czy też wraz z przeniesieniem do EU ETS zostanie przeniesiona na podmioty prywatne.

 

Rys. 3. Możliwy podział obciążeń EU ETS/non-ETS dla celu redukcyjnego 55% w 2030 r.
– wg szacunków CAKE/KOBiZE

 

Dlaczego PEP jest taki ważny?

Podstawowym problemem, którego do tej pory nie dotykają publikowane przez KE analizy, jest istniejące zróżnicowanie w UE zarówno pomiędzy państwami członkowskimi, jak i pomiędzy regionami. Prezentowane przez KE analizy zasadniczo pokazują wpływ zaproponowanych mechanizmów tylko na poziomie UE jako całości, a nie w podziale na poszczególne państwa. W Polsce podstawowym dokumentem, który powinien wypełniać lukę prognostyczną jest PEP2040, który co do zasady musi zawierać plan działań na zdecydowanie wyższym poziomie szczegółowości.

Na podstawie szacunków Ministerstwa Klimatu i Środowiska na krajową transformację energetyczno-klimatyczną do 2030 r. skierowanych zostanie ok. 260 mld PLN, ze środków unijnych i krajowych w ramach różnych mechanizmów – istniejących i nowych projektowanych, tak aby m.in. wspierać transformację systemu energetycznego. Natomiast koszty w okresie 2021-2030 to prawie 900 mld PLN Natomiast wielkość kosztów, jakie w całym okresie 2021-2040 przewiduje PEP2040 to ponad 1,6 biliona PLN. Mając na uwadze powyższe należy sadzić, że ewentualnie ponownie szacowane przez rząd całkowite koszty dla gospodarki dla podniesionego celu mogłyby być jeszcze większe.

Przyjęta Polityka energetyczna Polski do 2040 roku została oparta na trzech filarach, tj. sprawiedliwej transformacji, równoległym rozwoju zeroemisyjnego systemu energetycznego oraz dobrej jakości powietrza. Polityka energetyczna wyznacza kierunki kształtowania się nowego miksu krajowego poprzez wejście w sektor morskiej energetyki wiatrowej i energetyki jądrowej. Jednocześnie zakłada ona, że przy bardzo dużej penetracji źródeł OZE w dalszym ciągu konieczne będą moce dysponowalne w systemie.

Polska mimo wyjątkowo trudnego punktu startowego (niemal stuprocentowego uzależnienia energetyki od węgla na początku lat 90-tych) zaczyna nadążać za megatrendami i znajdować dla siebie miejsce na kształtujących się obecnie rynkach nowych technologii. Przykładem jest opracowywana Polska Strategia Wodorowa. Polska jest już w tej chwili istotnym producentem wodoru w skali globalnej (trzecim największym producentem wodoru w UE) i planuje wykorzystać istniejący potencjał i szanse wynikające z dostępu do rynku. Obecne doświadczenia pozwolą docelowo rozpocząć produkcję bezemisyjnego wodoru, tak aby w odpowiednim momencie zacząć transformację i tego sektora gospodarki. Działania te mogą wesprzeć przyszłą dekarbonizację polskiego przemysłu a także zwiększyć konkurencyjność polskiej gospodarki.

Widać jak niezwykle dynamiczne zmiany dzieją się obecnie zarówno w otoczeniu regulacyjnym, jak i w kwestii alokacji dostępnych środków finansowych. O ile zgodnie z przepisami ustawy Prawo energetyczne „Politykę energetyczną państwa opracowuje się co 4 lata.”, to już sama rzeczywistość wskazuje na konieczność ciągłej aktualizacji tego ważnego dla planowania rozwoju kraju dokumentu, który z jednej strony musi odpowiadać na wiele szczegółowych pytań dotyczących przyszłego rozwoju (lub jego braku) poszczególnych technologii, z drugiej nadążać za tempem zmian jakie mają miejsce na poziomie międzynarodowym.

 

Rola zielonej transformacji

Transformacja gospodarki w kierunku zeroemisyjności, to nie tylko zadanie czysto techniczne – to czynniki finansowe i społeczne są istotnymi determinantami możliwego tempa zmian. Ze względu na istniejące zróżnicowane obciążenia i punkty startowe poszczególnych państw członkowskich UE, zwiększenie ambicji do 2030 r. będzie większym wyzwaniem dla wdrażania innowacji w przemyśle oraz transformacji sektora energetycznego w państwach członkowskich o niskich dochodach na mieszkańca, z wyższym udziałem paliw kopalnych w koszyku energetycznym i wyższą energochłonnością. Z tego względu, powinno umożliwiać się takim krajom, jak Polska inwestycje w gaz w okresie przejściowym – przynosi to znaczne redukcje emisji przy zachowaniu bezpieczeństwa energetycznego. Z kolei w krajach z dużym udziałem gazu w miksie energetycznym nie przynosi to praktycznie żadnego efektu środowiskowego, a dodatkowo mogą powstać aktywa osierocone, szczególnie w obszarze sieci gazowych. Transformacja unijnych gospodarek powinna odbywać się w duchu solidarności i zrozumienia różnic, tak żeby nie prowadziła do podziału państw członkowskich na „zwycięzców” i „przegranych” procesu dojścia do neutralności klimatycznej. Efektem tej transformacji powinna być sytuacja „win-win”, ponieważ wszyscy zmierzamy w jednym kierunku.

Słowem kluczem, w toczącej się obecnie debacie jak osiągnąć cele redukcyjne w najbardziej efektywny i sprawiedliwy sposób, jest angielski zwrot „enabling framework”, który w prostym tłumaczeniu oznacza „zestaw narzędzi” zawierających dostępne i przyszłe technologie oraz przykłady z innych obszarów, które mogą służyć jako inspiracja. Celem tego podejścia nie jest jednak narzucanie odpowiedzi, które sprawdziły się w innych miejscach, ale generowanie innowacyjnych, adekwatnych dla danego regionu, czy sektora rozwiązań. Innymi słowy, w obecnej dyskusji to już nie kwestia wyznaczenia samego celu jest najważniejsza, ale raczej sposobu jego osiągnięcia przez poszczególne państwa członkowskie, regiony, czy sektory.

 

Wyzwania dla Polityki energetycznej Polski (PEP2040)

Zgodnie z prawem UE, w gestii państw członkowskich pozostaje kształtowanie własnego miksu energetycznego. Tymczasem blokowanie niektórych źródeł wsparcia inwestycji, czy decyzje Komisji w kwestii pomocy publicznej, wiele z dostępnych dróg odchodzenia przez Polskę od węgla, nawet tych tymczasowych, jak gaz, skutecznie zamykają.

Transformacja energetyczna to przede wszystkim ogromne inwestycje w różne technologie zmniejszające emisje. Większość z tych technologii znajdowała się do niedawna lub znajduje się nadal na tak wczesnym etapie rozwoju, że są niekonkurencyjne w stosunku do konwencjonalnych rozwiązań i wymagają wsparcia. Istotne ze względu na tempo transformacji staje się więc pozyskanie publicznego i prywatnego finansowania. Dobrym przykładem skutecznych działań administracji jest ostatnio obserwowany dynamiczny wzrost mocy zainstalowanej w instalacjach prosumenckich. Ponadto, w ramach ustaleń na poziomie UE, finansowanie inwestycji ze środków wspólnotowych będzie musiało być zgodne z polityką na rzecz walki ze zmianami klimatu (zasada „nieszkodzenia”, z ang. „do no harm”). Dodatkowo znaczący udział środków będzie musiał być wykorzystany bezpośrednio na cele klimatyczne. Przykładem takiego wydatkowania środków jest Fundusz Sprawiedliwej Transformacji (z ang. JTF – Just Transition Fund).

Pandemia COVID-19, która dotknęła w zeszłym roku również UE utrudniła proces negocjacji tego jak będzie wyglądała droga do osiągnięcia poziomu neutralności klimatycznej przez unijną gospodarkę. Jednak efektem pandemii jest przekierowanie części środków a także wygenerowanie nowych w celu walki z jej skutkami. Unijny budżet na lata 2021-2027 wraz z tzw. Funduszem Odbudowy mogą stać się wielkim impulsem i przyspieszyć w nadchodzących latach tempo zmian. Największą częścią Funduszu Odbudowy jest Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększonej Odporności. Żeby sięgnąć po te fundusze państwa członkowskie muszą przygotować swoje Krajowe Plany Odbudowy (KPO). KPO stanowić będą dodatkowy element wpływającym na konieczność dokonywania zmian w szczegółowych planach kształtowania miksów energetycznych w państwach członkowskich UE. Rząd Polski w ramach rozpoczętych konsultacji Krajowego Planu Odbudowy, uczynił zieloną transformację, w tym transformacje energetyczną największą jego częścią, przeznaczając ponad połowę całości planowanych do wydatkowania środków na wzmocnienie niskoemisyjnych źródeł energii i efektywności energetycznej oraz zrównoważony transport.

Należy zauważyć, że polski sektor energetyczny stara się zaadaptować do nowej sytuacji i nowych celów redukcji emisji. W perspektywie krótkoterminowej nowe cele redukcyjne stawiają wiele wyzwań, a jednym z nich jest wyzwanie organizacyjne. Konieczne jest takie zaprojektowanie zmian, aby możliwe było stworzenie i przekształcenie systemu energetycznego, tak aby koszt przeniesiony na konsumentów i przemysł nie spowodował zbyt dużych obciążeń oraz nie powodował ryzyka wzrostu zjawiska ubóstwa energetycznego, ucieczki emisji i spadku konkurencyjności gospodarki w przyszłości. W tym kontekście istotne są wyzwania wynikające z elektryfikacji nowych sektorów, tj. ogrzewanie, elektromobilność i zapewnienie dostaw dla przyszłego zwiększonego zapotrzebowania na energię. Jednym z wyzwań stojących przed Polską jest szczegółowe określenie, w jaki sposób wykorzystać dostępne środki finansowe oraz pokonać bariery dla transformacji sektora energetycznego w Polsce. I tak samo jak w przypadku wyzwań w kreowaniu polityki w całej UE, także na poziomie krajowym tylko podejście holistyczne może zamienić wyzwania w szanse, eliminując zbędne ryzyka i koszty.